Wet en wil

Klaassen trapte af met de Europese Terugkeerrichtlijn, die beoogt de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers te bevorderen door regels te harmoniseren. In theorie klinkt dat logisch, maar in de praktijk blijkt de uitvoering per land nog sterk te verschillen. Klaassen onderzocht de regelgeving en praktijk in Nederland, Duitsland, Denemarken en Noorwegen. Wat opvalt: dezelfde richtlijn leidt tot heel andere aanpakken.

Hij geeft aan dat in Noorwegen vreemdelingenbewaring bijvoorbeeld gemiddeld twee dagen duurt, tegenover zestig in Nederland. Dat komt doordat in Noorwegen bewaring pas toegepast als iemand daadwerkelijk op het punt staat het land te verlaten. Tot die tijd verblijft men in de opvang. Denemarken hanteert een geheel andere benadering: het uitzetcentrum ligt afgelegen, waardoor een meldplicht van twee dagen volstaat om mensen beschikbaar te houden. Bovendien telt in Denemarken elk vertrek mee, ook als het zonder toezicht plaatsvindt. “Out of sight, out of mind,” is daar het adagium.

Een driehoek van afhankelijkheid

Volgens Klaassen draait terugkeer niet alleen om wetten en procedures, maar om een samenspel tussen drie partijen: de vreemdeling, het land van herkomst en Nederland, die wederzijds van elkaar afhankelijk zijn, of wellicht beter gezegd, tot elkaar veroordeeld. Deze ‘driehoek van afhankelijkheid’ bepaalt in belangrijke mate het succes van terugkeer.

Zo is Nederland afhankelijk van landen van herkomst voor het verkrijgen van reisdocumenten. Omgekeerd is het land van herkomst afhankelijk van Nederland voor bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking en het handelsbeleid. Nederland is ook afhankelijk van de medewerking van de vreemdeling, terwijl de vreemdeling weer leunt op Nederland voor opvang en verblijf.

Er zijn interventies mogelijk op alle drie de hoeken. Denk aan investeren in herkomstlanden, het optimaliseren van terugkeerprocedures en de inzet van vreemdelingenbewaring daarbij, of het bieden van opvang die mensen beschikbaar houdt voor terugkeer.

Gezamenlijke aanpak vraagt vertrouwen

Klaassen ging ook in op het voorstel voor een nieuwe Europese terugkeerverordening. Anders dan de richtlijn richt dit voorstel zich niet op harmonisatie, maar op uniformering: direct toepasbare en voor alle lidstaten geldende regels. Denk aan het wederzijds erkennen van terugkeerbesluiten of het instellen van een Europees terugkeerbevel. Maar dat vraagt om vertrouwen tussen lidstaten.

De praktijk rondom Dublin-overdrachten laat zien dat dat nog geen vanzelfsprekendheid is. Klaassen waarschuwt dat zonder dat vertrouwen een gezamenlijke aanpak moeilijk van de grond te krijgen is. “Een gelijk speelveld is cruciaal, niet alleen bij terugkeer, maar ook in het asielbeleid.”

In algemene zin is er in het voorstel sprake van meer repressie. Een voorbeeld hiervan is het vervallen van het zicht op uitzetting als een voorwaarde voor vreemdelingenbewaring. Tegelijkertijd blijft het zo dat een vreemdeling niet kan worden uitgezet als hij daardoor in gevaar komt. Zo ziet Klaassen veel ‘dubbelheden’ in het voorstel, en is het maar de vraag of de terugkeerpraktijk er effectiever van wordt. Met name de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten zal volgens hem leiden tot een verdergaande juridisering van het terugkeerbeleid.

Balans noodzakelijk

Klaassen benadrukt dat het terugkeerbeleid voortdurend balanceert tussen repressie en rechtsbescherming. Te strikte handhaving werkt contraproductief en roept weerstand op. Maar een te soepele aanpak werkt ook niet. Volgens hem is een evenwichtige aanpak met zowel drukmiddelen als motiverende factoren noodzakelijk.

Of het juridische kader de terugkeerbereidheid daadwerkelijk bevordert, hangt dus sterk af van hoe het wordt vormgegeven én uitgevoerd.